L'Ombudsman demande un traitement juste des anciens combattants des Forces canadiennes blessés dans l'exercice de leurs fonctions

Le 6 mars 2007

L’honorable Gordon O’Connor, C.P., député
Ministre de la Défense nationale
Quartier général de la Défense nationale
Édifice Mgén George R. Pearkes
101, promenade Colonel-By
Ottawa (Ontario) K1A 0K2

 

Monsieur le Ministre,

Je vous écris pour vous faire part de ma position à l’égard des deux recommandations en suspens, formulées par notre Bureau dans le rapport spécial intitulé Déductions injustes des paiements du RARM effectués à d’ex-membres des FC.

I. Contexte

Le Bureau de l’Ombudsman a mené une enquête sur l’assurance-invalidité prolongée (AIP) du Régime d’assurance-revenu militaire (RARM), après avoir reçu plus de 50 plaintes ayant trait au régime et aux prestations payables aux membres de Forces canadiennes. Même si certaines plaintes ont été résolues grâce aux changements apportés au régime et à l’application de la législation, plusieurs questions continuent de susciter le mécontentement chez des membres, anciens et actifs, des Forces canadiennes.

L’AIP du RARM est un ensemble de régimes d’assurance garantissant aux militaires invalides des Forces canadiennes un revenu de remplacement s’ils sont atteints « d’invalidité totale » ou s’ils obtiennent une libération des Forces canadiennes pour des raisons médicales. Le régime garantit 75 p. 100 de la solde reçue par un membre des Forces canadiennes au moment de sa libération, pour une durée maximale de deux ans après sa date de libération. Si l’invalidité du militaire se prolonge au-delà de la période de deux ans, les paiements peuvent se poursuivre jusqu’à ce que le bénéficiaire ait atteint l’âge de 65 ans.

Toutefois, l’AIP du RARM ne couvre pas nécessairement 75 p. 100 du revenu que touchait le militaire au moment de sa libération des Forces canadiennes. En effet, le régime tient compte de toute autre « prestation reçue d’une autre source » et paie seulement le montant qui amènera son revenu total à 75 p. 100. De plus, il est important de noter le fait suivant qui, selon moi, fait problème de façon particulière : le RARM inclut les prestations d’invalidité versées en vertu de la Loi sur les pensions dans la liste des « prestations reçues d’une autre source ». Le montant de ces prestations d’invalidité est donc déduit du montant qui serait autrement payable à l’ancien membre des Forces canadiennes.

Un grand nombre de plaintes reçues par notre Bureau portent sur la déduction des pensions d’invalidité, versées en vertu de la Loi sur les pensions, du montant des prestations mensuelles du RARM. Selon les plaignants, il est injuste que de telles pensions soient considérées comme sources de revenu selon la formule de calcul d’AIP du RARM, étant donné que le but d’une pension d’invalidité n’est pas de fournir un revenu, mais de dédommager un membre des Forces canadiennes pour la douleur et la souffrance endurées à la suite d’une blessure invalidante subie alors qu’il servait son pays.

Après avoir mené une enquête détaillée, notre Bureau avait donné raison aux plaignants et a conclu qu’il est injuste qu’on déduise les prestations d’AIP du RARM du montant des pensions d’invalidité versées en vertu de la Loi sur les pensions.

En octobre 2003, notre Bureau a présenté cinq recommandations au ministre de la Défense nationale de l’époque, John McCallum, afin de mettre fin à cette injustice fondamentale. Dans sa réponse, le Ministre a remercié notre Bureau pour son travail « sérieux et opportun », et s’est dit d’accord avec toutes les recommandations contenues dans le rapport spécial.

Depuis ce temps, trois recommandations ont été mises en œuvre. Toutefois, les deux recommandations suivantes demeurent en suspens :

1. Que le ministre de la Défense nationale fasse parvenir au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada la présentation nécessaire et qu’il prenne toutes les autres mesures nécessaires pour que la police d’assurance invalidité prolongée du RARM soit modifiée de façon à ce que les pensions d’invalidité versées en application de la Loi sur les pensions ne soient pas déduites du montant des prestations d’invalidité prolongée du RARM payable à d’ex–membres des FC.
2. Que le ministre de la Défense nationale prenne les mesures nécessaires pour faire en sorte que les ex–membres des FC qui ont vu leurs prestations d’assurance invalidité prolongée du RARM réduites à cause de la pension d’invalidité qu’ils touchaient aux termes de la Loi sur les pensions aient droit au remboursement des sommes qui ont été déduites de leurs prestations rétroactivement au 27 octobre 2000.

II. Suivi du rapport spécial

1. Soutien important à l’égard des recommandations

Les recommandations contenues dans notre rapport ont reçu l’appui général du public, et, notamment, celui des anciens combattants, des associations d’anciens combattants et des parlementaires. Fait à noter, le 4 novembre 2003, le Comité permanent de la Défense nationale et des Anciens combattants (CPDNAC) a adopté à l'unanimité une motion implorant « le ministre de la Défense et le gouvernement d'accepter immédiatement les recommandations formulées et d'y donner suite. »  

Plus récemment, le 7 novembre dernier, la Chambre des communes a adopté la motion suivante :

Que, de l'avis de la Chambre, le gouvernement devrait prendre sans tarder les mesures suivantes pour aider les membres des Forces canadiennes, les anciens combattants et leurs familles : 
…..
4. éliminer la réduction injuste de l’indemnité pour invalidité prolongée prévue par le Régime d'assurance-revenu militaire (RARM) dans le cas des membres des Forces canadiennes libérés pour motifs médicaux;…..

2. Nouveaux développements

Au cours de l’enquête qu’a menée le Bureau, les dirigeants du RARM ont avisé mes enquêteurs que le fait de cesser la déduction des pensions versées en vertu de la Loi sur les pensions des prestations mensuelles du RARM coûterait environ 5 millions de dollars par année. Toutefois, en mai 2006, notre Bureau a été informé que les coûts totaux de mise en œuvre des deux recommandations en suspens, formulées dans le rapport spécial, étaient maintenant estimés à 320 millions de dollars.

Il va sans dire que ces nouveaux chiffres nous ont pris par surprise, d’autant plus que le montant original de 5 millions de dollars nous avait été fourni par les dirigeants du RARM. À la lumière de ces nouveaux renseignements, nous avons rencontré le président du RARM en juin 2006 afin d’obtenir des explications sur les estimations et sur cet écart important entre les deux montants.

En octobre 2006, nous avons été informés que le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) avait examiné les estimations et qu’il avait déterminé que les coûts d’élimination de la déduction des pensions versées en vertu de la Loi sur les pensions sur les prestations mensuelles du RARM, avec effet rétroactif à compter d’octobre 2000, pourraient se situer entre 275 et 295 millions de dollars. Étant donné que ces montants ont été examinés et vérifiés par le BSIF, je n’ai aucune raison de remettre leur exactitude en question.

III. Une question d’équité fondamentale

Je reconnais que cette nouvelle estimation est beaucoup plus élevée que celle produite initialement. Néanmoins, l’injustice visée par nos recommandations tient toujours. La situation que vivent les ex-membres des Forces canadiennes dont la pension reçue en vertu de la Loi sur les pensions est déduite de leur prestation d’invalidité prolongée du RARM représente une grave injustice qui doit être examinée et que l’on doit éliminer.

Ceux qui souffrent, c’est-à-dire les ex-membres des Forces canadiennes qui ont dû prendre leur retraite en raison d’une blessure, sont les plus désavantagés de nos anciens combattants. Ils souffrent souvent de blessures psychologiques ou physiques sérieuses, subies alors qu’ils servaient leur pays. De plus, ils sont pénalisés – et, dans certains cas, sévèrement pénalisés – par des règles qui doivent être revues et corrigées. Dans les paragraphes qui suivent, j’explique la nature et la source du problème.

1. La Loi sur les pensions

Le traitement des pensions d’invalidité comme source de revenu par le RARM est injuste et va à l’encontre de la finalité intrinsèque des pensions d’invalidité accordées en vertu de la Loi sur les pensions. Les pensions d’invalidité ne sont pas versées à titre de revenu de remplacement. Plusieurs facteurs confirment ce fait.

L’article 2 de la Loi sur les pensions indique clairement que les pensions d’invalidité sont payées afin de donner effet à « l'obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d'indemniser les membres des Forces canadiennes qui sont devenus invalides ou sont décédés par suite de leur service militaire.» Les prestations d’invalidité sont versées à titre de dédommagement pour la perte de qualité de vie ainsi que pour la douleur et la souffrance causées par une blessure en particulier.

S’il y avait des doutes quant à la raison d’être de la pension d’invalidité, ils ont été dissipés lorsque la Loi sur les pensions a été modifiée en 2000, afin de permettre à tous les membres en service actif au sein des Forces canadiennes, peu importe l’endroit où ils ont subi leur blessure liée au service, de recevoir une pension d’invalidité tout en continuant de recevoir le plein montant de leur solde.

De plus, il importe de souligner que la Loi sur les pensions n’établit aucun lien entre l’admissibilité à une pension d’invalidité et une perte de revenu. En fait, un grand nombre de membres des Forces canadiennes à la retraite exercent des activités rémunérées alors qu’ils touchent une pension d’invalidité en plus de leur salaire.

Finalement, si les pensions d’invalidité, versées en vertu de la Loi sur les pensions, avaient été accordées à titre de remplacement du revenu d’emploi, on en aurait fait un revenu imposable, ce qui n’est pas le cas.

À la lumière des explications fournies ci-dessus, il est clair – et, en fait, indiscutable – que les pensions d’invalidité, versées en vertu de la Loi sur les pensions, ne sont pas accordées à titre de remplacement du revenu. Elles doivent être considérées comme montants fournis à titre de dédommagement pour la douleur et la souffrance subies ainsi que pour la perte de qualité de vie. 

2. AIP du RARM

Cela dit, je reconnais que l’AIP du RARM est un régime de remplacement du revenu. Tel qu’il a été décrit ci-dessus, il vise à fournir au militaire atteint d’une invalidité, lorsqu’il n’est plus apte à poursuivre son service au sein des Forces canadiennes, 75 p. 100 du revenu qu’il gagnait au moment de sa libération. Étant donné que l’AIP du RARM est un remplacement du revenu, il est normal que les prestations versées à un membre à la retraite des Forces canadiennes soient réduites par tout autre revenu d’emploi que reçoit l’ex-militaire. Toutefois, les pensions d’invalidité payables en vertu de la Loi sur les pensions ne sont d’aucune façon liées au salaire. Par conséquent, elles ne devraient pas être considérées comme une forme de remplacement de revenu.

3. Une injustice fondamentale

Il est fondamentalement injuste que les militaires médicalement inaptes à servir au sein des Forces canadiennes – et qui ont été forcés d’abandonner leur carrière et leur mode de vie – ne soient pas en mesure de profiter pleinement de leur pension d’invalidité, versées en vertu de la Loi sur les pensions. Or, c’est précisément ce qui se produit si on réduit la prestation mensuelle de remplacement de revenu du RARM en soustrayant le montant reçu à titre de pension d’invalidité.

L’injustice est encore plus évidente lorsque l’on compare les militaires qui sont forcés de quitter les Forces canadiennes en raison de leur blessure ou de leur invalidité, aux militaires qui ont subi des blessures moins sérieuses ou pour qui le degré d’invalidité est moins grave. Ces derniers peuvent continuer de servir au sein des Forces canadiennes, recevoir leur solde et contribuer à leur régime de retraite tout en restant admissibles à une pension d’invalidité en vertu de la Loi sur les pensions.

J’ai joint une copie de la lettre du 26 octobre 2005 que j’ai écrite au ministre de la Défense nationale de l’époque, Bill Graham, pour attirer son attention sur le traitement injuste réservé à nos anciens combattants et pour l’implorer de prendre les mesures nécessaires immédiatement. À mon avis, elle fait clairement la preuve de l’importante injustice entre le traitement des membres des Forces canadiennes qui doivent prendre leur retraite et les militaires dont la blessure ne les oblige pas à quitter les Forces canadiennes (je vous renvoie aux pages 2 et 3 en particulier).

Les personnes qui reçoivent des prestations d’AIP du RARM constituent un groupe d’individus vulnérables, désavantagés par une invalidité suffisamment sérieuse pour les avoir forcés à abandonner leur carrière militaire et leur donner le droit de toucher une prestation d’invalidité à long terme. Je suis d’avis que cette injustice est à ce point sérieuse qu’elle pourrait fort bien rendre applicables aux personnes qui en souffrent la protection découlant de la législation sur les droits de la personne et des dispositions sur l’égalité que l’on retrouve à l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés qui interdisent la discrimination fondée sur les déficiences mentales et physiques.

4. La nouvelle Charte des anciens combattants

Je dois également faire remarquer que l’entrée en vigueur de la nouvelle Charte des anciens combattants, en avril 2006, n’a qu’aggravé l’injustice actuelle concernant l’AIP du RARM. En effet, en vertu du nouveau régime, un militaire qui subit une blessure ou souffre d’une invalidité attribuable au service militaire est admissible à un montant forfaitaire au lieu d’une prestation mensuelle versée en vertu de la Loi sur les pensions. Le versement d’une indemnité d’invalidité forfaitaire exempte d’impôt vise à compenser les répercussions non financières d’une blessure subie durant le service militaire. Ces montants forfaitaires peuvent être versés aux membres de Forces canadiennes, anciens ou actifs, et ne sont pas considérés comme « sources de revenu ». Ils ne sont donc pas déduits des prestations mensuelles de l’AIP du RARM. Il est très difficile de comprendre pourquoi ce montant forfaitaire devrait être considéré différemment d’une prestation mensuelle.

Il est important de noter que la nouvelle Charte des anciens combattants n’a aucun effet rétroactif. Elle ne met pas un terme à l’injustice qui existait avant son adoption. Le montant de la pension d’invalidité reçu par les ex-membres admissibles des Forces canadiennes qui ne sont pas couverts par la nouvelle Charte des anciens combattants continuera d’être déduit de leur prestation d’AIP du RARM. Par conséquent, les deux recommandations en suspens qui visent à corriger cette injustice sont aussi valides aujourd’hui qu’elles l’étaient lorsqu’elles ont été formulées en 2003.

5. La voie à suivre

Je crois fermement que la mesure appropriée et équitable à prendre en ce qui concerne l’AIP du RARM est de réparer l’injustice importante qui prévaut actuellement. Je vous implore de trouver une solution fondée sur des principes qui corrigera l’injustice actuelle de façon satisfaisante.

Je crois que l’aspect financier ne devrait pas être la principale préoccupation dans ce dossier. Ce sont les valeurs et les principes fondamentaux qui doivent d’abord et avant tout être au cœur du débat. Je fais allusion aux valeurs canadiennes profondément ancrées, qui commandent le traitement juste et équitable de tous. Je pense également au profond désir des Canadiens de voir les anciens combattants invalides traités de façon irréprochable. Les sacrifices qu’ont faits nos anciens combattants invalides et le prix qu’ils continuent de payer tous les jours en raison de leur invalidité exigent un traitement généreux, juste et équitable.

On dit souvent qu’une société devrait être jugée selon la manière dont elle traite ses groupes les plus désavantagés. La prévention des traitements discriminatoires envers les groupes désavantagés est l’un des buts du paragraphe 15(1) de la Charte canadiennes des droits et libertés. Les lois et les politiques du gouvernement doivent être élaborées et appliquées de façon non discriminatoire. Tous les membres des Forces canadiennes souffrant d’une invalidité liée au service militaire devraient être traités de façon équitable, et ceux qui sont le plus désavantagés ne devraient pas être traités de manière à accentuer leur désavantage.

Par ailleurs, je vous exhorte fortement de résister à toute solution qui ferait en sorte de refiler les coûts de mise en œuvre des recommandations en suspens aux membres actuels des Forces canadiennes. Étant donné que la politique gouvernementale et des mesures législatives sont à la source du problème, il incombe au gouvernement du Canada d’assumer les coûts des solutions mises en œuvre pour le régler. Le fait de refiler les coûts aux membres actifs des Forces canadiennes serait également une injustice, car, en vertu de la nouvelle Charte des anciens combattants, les militaires qui font la demande d’une pension d’invalidité après le 1er avril 2006 entrent dans le champ d’application de ses dispositions et ne peuvent pas tirer avantage de la mise en œuvre des recommandations en suspens concernant les pensions d’invalidité versées en vertu de la Loi sur les pensions.

Je vous encourage à envisager toutes les solutions raisonnables visant à examiner et à réparer, une fois pour toutes, cette injustice fondamentale. À ce sujet, je serais heureux de discuter avec vous de toutes les options envisageables visant à ce que ces anciens combattants soient dédommagés pour leur perte de revenu antérieure et à mettre un terme, de façon définitive, à la pratique qui consiste à déduire le montant des pensions d’invalidité des prestations d’AIP du RARM.

6. Conclusion

Je voudrais conclure en résumant les motifs qui m’amènent à vous inviter fortement à mettre en œuvre les recommandations en suspens.

• La déduction des prestations versées en vertu de la Loi sur les pensions des prestations d’AIP du RARM constitue une injustice parce que les pensions d’invalidité accordées en vertu de la Loi sur les pensions visent à dédommager les membres des Forces canadiennes pour la douleur, la souffrance et la perte de qualité de vie résultant d’une blessure liée au service militaire, et ne sont pas versées pour compenser la perte de revenu.
• Le fait de considérer les pensions versées en vertu de la Loi sur les pensions comme un revenu servant à réduire les montants de la prestation d’AIP du RARM constitue une injustice sérieuse. Ainsi, on refuse d’accorder à ceux qui en ont le plus besoin et qui méritent le plus haut niveau de protection – les anciens combattants du Canada qui souffrent d’une invalidité – tous les avantages d’un régime d’indemnisation qui vise à aider les anciens militaires qui souffrent de blessures subies durant leur service au sein des Forces canadiennes.
• À la suite de la mise en œuvre de la Charte des anciens combattants et des changements qu’elle a apportés à la façon de dédommager les membres des Forces canadiennes ayant subi des blessures, le groupe de personnes touchées par cette injustice est maintenant circonscrit.
• Les recommandations que nous avons formulées dans le rapport Déductions injustes des paiements du RARM effectués à d’ex-membres des FC sont appuyées par les anciens combattants, les associations d’anciens combattants, un ancien ministre de la Défense nationale, l’ancien Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants (CPDNAC) et, de façon plus important encore, par la Chambre des communes qui a adopté une motion, le 7 novembre dernier.

Les deux recommandations en suspens, formulées dans le rapport spécial doivent être mises en œuvre. Il est maintenant temps de mettre fin à l’injustice fondamentale dont sont victimes les anciens combattants canadiens blessés dans l’exercice de leurs fonctions.

Je vous remercie de l’attention que vous accorderez à ce dossier et j’attends votre réponse avec grand intérêt au plus tard le 30 avril 2007.

Veuillez prendre note que j’ai l’intention de publier la présente lettre comme j’ai promis de le faire à l’occasion de ma comparution devant le Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants en novembre 2006.

Je vous prie, monsieur le Ministre, de bien vouloir recevoir l’expression de mes salutations les plus distinguées.

 

Yves Côté, c.r.
Ombudsman
 

p.j. Lettre du 26 octobre 2005, à l’intention du ministre de la Défense nationale, M. Bill Graham

c.c. Général Rick Hillier, Chef d’état-major de la Défense
M. Ward Elcock, Sous-ministre de la Défense nationale